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Affaire n°2026-1226 QPC
Code électoral
Dispositions du 5° de l’article L. 231
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00:01L'audience est ouverte.
00:05Nous commençons cette audience avec la question prioritaire de constitutionnalité numéro 2026-1226 CIPC,
00:13portant sur la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit du cinquièmement de l'article L.231 du
00:22Code électoral.
00:23Madame la Gréfière va retracer les étapes de la procédure d'instruction.
00:26Merci, M. le Président.
00:28Le Conseil constitutionnel a été saisi le 22 juillet 2026 par une décision du Conseil d'État d'une question
00:35prioritaire de constitutionnalité
00:36posée par M. Stéphane Garcia et portant sur la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit du cinquièmement
00:43de l'article L.231 du Code électoral.
00:46Cette question relative aux inéligibilités des fonctionnaires des corps actifs de la police nationale au mandat de conseiller municipal
00:53a été enregistrée sous le numéro 2026-1226 QPC.
00:59La CELAR-Cassette des Juncs, dans l'intérêt de la partie requérante, a produit des observations les 3 et 11
01:04août 2026.
01:06Le Premier ministre a produit des observations le 27 juillet 2026.
01:10Dans cette affaire, M. François Pillet a estimé devoir s'abstenir de siéger.
01:15Seront entendus aujourd'hui l'avocate de la partie requérante et le représentant du Premier ministre.
01:20Merci, Mme la Gréfière. Maître Caroline Tissier-Lotz, vous êtes avocate au barreau d'Orléans et vous représentez M. Stéphane
01:28Garcia à partie requérante.
01:29Nous vous écoutons, Maître.
01:31Merci, M. le Président.
01:33Mesdames et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel,
01:35La question prioritaire de constitutionnalité qui vous est posée aujourd'hui concerne donc le droit d'éligibilité des fonctionnaires actifs
01:43de la police nationale aux élections municipales.
01:46Plus précisément, elle conduira votre Conseil à se prononcer sur la conformité à la constitution du cinquièmement de l'article
01:52L231 du Code électoral,
01:54qui les rend inéligibles aux élections municipales des communes situées dans le ressort où ils exercent ou ont exercé leurs
02:01fonctions depuis moins de 6 mois.
02:03Il s'agit de déterminer si les modalités selon lesquelles cette inéligibilité est aujourd'hui définie par le législateur et
02:11appliquée par le juge administratif
02:13demeurent conformes aux exigences constitutionnelles qui protègent le droit d'éligibilité.
02:18Pour rappeler brièvement le cadre de votre jurisprudence en la matière, votre Conseil juge de manière constante que le droit
02:24d'éligibilité constitue l'une des garanties découlant de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme
02:28et du citoyen
02:29et que le législateur ne saurait priver un citoyen de ce droit que dans la mesure du nécessaire au respect
02:35du principe d'égalité devant le suffrage
02:37et à la préservation de la liberté de l'électeur.
02:41C'est votre décision QPC du 6 avril 2012.
02:45Dans cette décision, vous précisez également la nature de votre contrôle,
02:49qui consiste à apprécier si le législateur n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation
02:53dans la conciliation des différentes exigences constitutionnelles en présence
02:57et si en définitive, il n'est pas porté une atteinte manifestement disproportionnée au droit d'éligibilité.
03:03Vous avez déjà censuré une disposition législative pour ce motif dans votre décision du 28 novembre 2014
03:09relative aux incompatibilités applicables aux militaires,
03:13en retenant que l'incompatibilité concernant les élections municipales n'était limitée
03:19ni en fonction du grade de la personne élue, ni des responsabilités exercées,
03:23ni du lieu d'exercice de ces responsabilités, ni de la taille de la commune concernée.
03:28La présente question prioritaire de constitutionnalité s'inscrit dans le prolongement de cette décision.
03:33Elle présente toutefois une particularité notable
03:35qui justifiera un contrôle encore plus exigeant de votre part.
03:39Il est en effet ici question d'une inéligibilité et non pas d'une simple incompatibilité.
03:44Comme vous le savez, quand l'incompatibilité ne prive pas le citoyen de la faculté de se présenter,
03:50mais lui impose simplement de choisir entre ses fonctions et son mandat,
03:54l'inéligibilité, elle, fait radicalement obstacle à ce que l'intéressé se présente au suffrage.
03:59C'est donc une atteinte bien plus poussée aux droits d'éligibilité qu'une simple incompatibilité.
04:05Aussi, et comme le soulignait le rapporteur public dans ses conclusions dans la décision de renvoi,
04:11il nous semble qu'une telle mesure appelle davantage de garanties
04:14pour assurer sa compatibilité avec les exigences constitutionnelles précitées.
04:19Au cas particulier, l'inéligibilité critiquée repose sur deux critères principaux.
04:23Le premier est un critère personnel, l'appartenance aux corps actifs de la police nationale.
04:29Le second est un critère géographique, l'inéligibilité ne s'appliquant que dans le ressort où les fonctions sont exercées.
04:36Il sera démontré d'une part que le législateur, en prévoyant un critère trop large tenant à l'appartenance aux
04:42corps actifs de la police nationale,
04:44a mal concilié les exigences constitutionnelles qui protègent le droit d'éligibilité.
04:48Et d'autre part, que le critère géographique, en tout cas tel qu'il est appliqué par le juge administratif,
04:53ne permet pas de limiter l'inéligibilité à la seule mesure du nécessaire,
04:58au respect du principe d'égalité devant le suffrage et à la préservation de la liberté de l'électeur.
05:04S'agissant tout d'abord du critère personnel, le texte vise l'ensemble des fonctionnaires actifs de la police nationale.
05:11Il n'opère aucune distinction selon le grade, le niveau de responsabilité, les prérogatives détenues,
05:16ou encore les fonctions réellement exercées.
05:20Pourtant, l'appartenance aux corps actifs recouvre des situations véritablement différentes.
05:24L'article L411-2 du Code de la sécurité intérieure liste les neuf missions et activités auxquelles les fonctionnaires actifs
05:31sont susceptibles d'être affectés.
05:32On y retrouve la protection des personnes et des biens, la police judiciaire,
05:36mais aussi la coopération internationale et la formation du personnel.
05:41Les fonctionnaires actifs recroupent donc à la fois des agents exerçant effectivement des missions opérationnelles susceptibles de les placer au
05:48contact de la population,
05:50mais aussi des agents qui n'exercent que des missions internes à la police nationale.
05:55C'est précisément le cas de M. Garcia, affecté aux services de formation et de recrutement.
06:01Comme tous les policiers affectés à ce service, il ne participe à aucune mission opérationnelle,
06:06il n'exerce aucune mission de sécurité publique, de police judiciaire, de maintien de l'ordre ni de contrôle sur
06:11le territoire.
06:12Il n'a aucun contact avec la population dans l'exercice de ses fonctions
06:15et ne dispose d'aucun pouvoir de contrainte, d'investigation ou de verbalisation à l'égard des habitants de quelque
06:22commune que ce soit.
06:23Il relève pourtant du champ d'application de l'inéligibilité contestée.
06:28Dans ces conditions, on ne peut que constater que le critère choisi par le législateur
06:32ne permet pas de limiter l'inéligibilité aux seules fonctions effectivement de nature
06:38à conférer à l'intéressé une influence sur les électeurs.
06:42Pour cette seule raison, les dispositions déférées devront être déclarées inconstitutionnelles.
06:47Mais les garanties constitutionnelles ne sont pas davantage respectées s'agissant du critère géographique.
06:53Le législateur a entendu limiter l'inéligibilité au ressort dans lequel les fonctions sont exercées
06:58ou ont été exercées depuis moins de six mois.
07:02Cette limitation pourrait constituer un garde-fous important.
07:06Mais le juge administratif n'apprécie pas ce ressort à partir du territoire sur lequel les fonctions sont effectivement exercées.
07:13Il retient le périmètre administratif de la direction de rattachement.
07:17Et il refuse de tenir compte d'éléments pourtant objectifs,
07:21démontrant qu'aucun exercice des fonctions n'est possible sur le territoire de la commune concernée,
07:26comme par exemple le fait qu'elle se situe en zone de gendarmerie.
07:30Cette jurisprudence est constante et établie de longue date.
07:33Mais la réforme de l'organisation administrative de la police nationale opérée en 2023 a considérablement accru ses effets.
07:42Avant cette réforme, l'organisation territoriale de la police nationale reposait sur un maillage complexe et disparate.
07:49Depuis la réforme, l'ensemble des agents, soit près de 86 000 fonctionnaires,
07:53sont regroupés sous un commandement hiérarchique territorial unique au sein de directions départementales et parfois même interdépartementales.
08:02Ainsi, par l'effet de la jurisprudence précité, ils sont tous devenus inéligibles au conseil municipal de l'ensemble des
08:09communes situées dans leur département de rattachement.
08:12Or, bien que rattachés administrativement à une direction départementale,
08:16de nombreux agents restent affectés sur le plan fonctionnel à des circonscriptions de police,
08:21dont le ressort se limite, lui, à quelques communes du département,
08:25généralement autour des principales agglomérations,
08:28le reste des communes relevant de la compétence de la gendarmerie.
08:31En pratique, l'inéligibilité couvre donc des communes dans lesquelles les agents de police n'exercent aucune mission
08:38ni aucune prérogative de puissance publique
08:40et donc ne sont pas en mesure d'exercer une quelconque influence sur les électeurs.
08:46Il en découle une inconstitutionnalité manifeste,
08:49dès lors qu'il est porté atteinte au droit d'éligibilité,
08:51au-delà de la mesure du nécessaire,
08:54au respect du principe d'égalité devant le suffrage
08:56et de la préservation de la liberté de l'électeur.
09:00Et l'impact de cette violation des principes constitutionnels est loin d'être résiduel.
09:04Comme l'a relevé le rapporteur public dans ses conclusions sur la décision de renvoi,
09:09les fonctionnaires de police sont contraints de résider à proximité de leur lieu d'affectation.
09:14Ainsi, eu égard au caractère potentiellement très vaste du ressort de l'inéligibilité,
09:19un très grand nombre de personnes est susceptibles d'être privées de toute possibilité
09:24d'exercer un mandat de conseiller municipal.
09:26L'inéligibilité telle qu'appliquée par le juge repose donc sur des critères abstraits,
09:31décorrélés des objectifs poursuivis.
09:34Le Premier ministre, au travers de ses observations,
09:37s'inscrit pleinement dans cette logique et l'assume.
09:39Il défend une inéligibilité définie le plus largement possible
09:43au travers de trois arguments principaux.
09:45Le premier concerne la nature des fonctions exercées.
09:48Il soutient qu'en dépit de son affectation principale,
09:51tout fonctionnaire actif de la police nationale est susceptible d'exercer
09:54des missions de protection des biens et des personnes
09:56ou des missions de police judiciaire en cas de nécessité de service.
10:00Or, cette hypothèse recouvre des circonstances exceptionnelles,
10:04très encadrées et nécessairement limitées dans le temps par un arrêté spécifique.
10:09Elle n'est pas de nature à conférer à l'agent
10:12concerné une quelconque capacité d'influer sur la liberté des électeurs.
10:17Elle ne justifie donc pas qu'il soit porté une atteinte aussi grave
10:20à son droit d'éligibilité.
10:22Le Premier ministre évoque ensuite le fait que chaque fonctionnaire
10:26des corps actifs reçoive en dotation une arme de service.
10:29Mais l'argument est péremptoire et ne convainc pas.
10:33De nombreuses personnes sont autorisées à détenir des armes,
10:36comme les chasseurs ou les employés de sécurité privée.
10:39Et il n'est pas contesté que cela ne suffit pas
10:42à leur conférer un pouvoir d'influence sur les électeurs
10:45de nature à justifier qu'ils soient portés atteints
10:46à leur droit d'éligibilité.
10:49En l'absence de missions concrètes sur le territoire
10:52impliquant des prérogatives de puissance publique,
10:54la simple détention d'une arme ne saurait donc justifier
10:58une inéligibilité avec un champ d'application aussi important.
11:02Enfin, le troisième argument développé par le Premier ministre
11:05est sans doute le plus révélateur de l'inconstitutionnalité
11:08des dispositions critiquées.
11:09Il assume une vision maximaliste de l'inéligibilité
11:13au motif que la vérification des lieux d'intervention
11:16effectifs de chaque fonctionnaire serait, je cite,
11:18« trop lourde et complexe à mettre en œuvre
11:20et sujette à des interprétations divergentes ».
11:22Or, il n'a jamais été soutenu que l'inéligibilité
11:25ne devait s'appliquer qu'aux communes sur le territoire
11:28desquelles le fonctionnaire est effectivement intervenu,
11:30mais simplement qu'elle ne doit pas s'appliquer
11:33là où il n'aurait jamais vocation à le faire.
11:35En d'autres termes, il s'agirait simplement de s'assurer
11:38que l'agent ne soit inéligible que dans les communes
11:42où il est susceptible d'utiliser l'autorité
11:44ou l'influence qu'il tient de ses fonctions.
11:47Cette vérification ne présente aucune difficulté pratique
11:49dès lors qu'il suffit de se référer
11:51à l'arrêté d'affectation de l'agent
11:53pour lequel précise à la fois ses missions
11:57et son lieu d'affectation.
11:59A notre sens, c'est la seule manière
12:01de garantir le respect des principes constitutionnels
12:04de stricte nécessité et de proportionnalité.
12:07En définitive, le Premier ministre échoue
12:09à démontrer en quoi l'inéligibilité est bien justifiée
12:12au regard des objectifs poursuivis,
12:13à savoir le respect du principe d'égalité devant le suffrage
12:16et la préservation de la liberté de l'électeur.
12:19Au terme de l'analyse, il apparaît donc
12:21que le droit d'éligibilité des fonctionnaires actifs
12:23de la police nationale se trouve aujourd'hui atteint
12:26bien au-delà de ce qui est strictement nécessaire
12:28à la réalisation de l'objectif poursuivi par le législateur.
12:31Ces dispositions, de même que l'interprétation
12:34qui en est faite par le juge administratif,
12:36en tant qu'elles conduisent à une inéligibilité générale
12:40appliquée de manière largement abstraite,
12:43seront donc déclarées contraires à la Constitution.
12:46Merci.
12:48Merci, Maître.
12:49La parole est maintenant à M. Thibaut Kessial,
12:52sur la démission au secrétariat général du gouvernement
12:54pour le Premier ministre.
12:56Nous vous écoutons, monsieur.
12:57Merci, M. le Président.
12:59Mesdames et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel,
13:01l'article L231 du Code électoral
13:04fixe la liste des fonctions publiques
13:06dont l'exercice ou l'ancien exercice
13:08pendant une période précédant l'élection
13:10rend inéligible aux élections municipales.
13:13Selon le cinquièmement de cet article,
13:15les fonctionnaires des corps actifs de la police nationale
13:17ne peuvent être élus conseillers municipaux
13:19dans les communes situées dans le ressort
13:21où ils exercent ou ont exercé leur fonction
13:23depuis moins de six mois.
13:25Alors, le requérin reproche à ces dispositions
13:27de s'appliquer indifféremment,
13:29quel que soit le grade et les responsabilités
13:31exercées par le fonctionnaire
13:32et quel que soit son lieu d'exercice effectif.
13:36Vous le savez, les inéligibilités ont pour objet
13:38de préserver la liberté de l'électeur.
13:40Il s'agit d'éviter que des personnes
13:42puissent tirer parti de l'influence
13:43que leur confère leur activité professionnelle
13:45pour se faire élire.
13:46Vous conciliez cette liberté avec le droit d'éligibilité
13:50dont bénéficie le citoyen.
13:52Et dans le cadre de cette conciliation,
13:55vous rappelez de manière constante
13:56que vous ne disposez pas d'un pouvoir général
13:58d'appréciation de même nature
13:59que celui du Parlement
14:00et vous exercez un contrôle restreint
14:02limité à l'erreur manifeste d'appréciation.
14:04Les inéligibilités instituées
14:06pour certaines professions ou certaines fonctions
14:08doivent donc être en rapport
14:09avec l'influence supposée
14:11de leur titulaire sur les électeurs.
14:12Cette influence ne dépend pas uniquement
14:16ni seulement du pouvoir de décision détenu
14:19par le titulaire de la fonction.
14:20Et vous ne pourrez constater en l'espèce
14:22que le législateur n'a commis
14:24aucune erreur manifeste d'appréciation
14:26pour trois raisons.
14:27La première, c'est que l'inéligibilité contestée
14:30est nécessaire à la préservation
14:31de la liberté de l'électeur.
14:33Son application à l'ensemble des fonctionnaires
14:35des corps actifs de la police,
14:37quel que soit leur grade et leur fonction,
14:39est justifiée par la nature des missions
14:40qui leur sont confiées.
14:41Il résulte en effet de l'article R411-2
14:45du Code de la sécurité intérieure
14:46que les fonctionnaires actifs
14:47des services de la police nationale
14:48sont affectés à des missions
14:50qui relèvent directement de l'exercice
14:51des prérogatives de puissance publique
14:53et qui peuvent nécessiter
14:54l'emploi de la force publique.
14:55Tel est le cas par exemple
14:57des missions de protection
14:58des personnes et des biens.
14:59On pense notamment aux opérations
15:01de maintien de l'ordre public
15:02ou encore des missions de police judiciaire.
15:04Et j'insiste sur ce point,
15:06tout agent d'un corps actif
15:07des services de la police nationale
15:09est donc susceptible d'exercer
15:10de telles missions indépendamment
15:12de celles qui l'exercent
15:13de manière habituelle.
15:15Tel est le cas lorsque les nécessités
15:17de services l'exigent
15:18de ceux qui exercent habituellement
15:20des missions de formation des personnels
15:22au sein d'une direction départementale.
15:24Autrement dit, le statut n'est pas sécable.
15:27La circonstance que les agents
15:29soient principalement affectés
15:30à certaines missions de formation,
15:32notamment, est sans incidence
15:33sur la possibilité qu'ils soient appelés
15:35le cas échéant à participer
15:36à d'autres missions qui relèvent de leur corps.
15:39En outre, je n'insiste pas sur ce point,
15:42mais ces missions,
15:43puisqu'elles nécessitent parfois
15:44l'emploi de la force publique,
15:46justifient que ces fonctionnaires
15:47reçoivent en dotation une arme individuelle.
15:50Et de telles missions et les conditions
15:52dans lesquelles elles sont exercées
15:53sont ainsi susceptibles de conférer
15:55à l'ensemble de ces fonctionnaires,
15:57quel que soit leur grade
15:58et leur fonction habituelle,
15:59une autorité ou une capacité d'influence
16:01auprès de la population
16:02de leur ressort d'affectation.
16:04Deuxième raison,
16:06la portée de l'inéligibilité
16:07est limitée dans l'espace.
16:09Elle n'est pas applicable
16:11aux fonctionnaires qui exercent
16:12leur fonction sur l'ensemble
16:13du territoire national
16:14et non dans un ressort particulier.
16:16Tel est le cas des fonctionnaires
16:18affectés à la direction générale
16:19de la police nationale,
16:20une direction nationale
16:21ou un service à compétence nationale.
16:23Deuxièmement,
16:24s'agissant des fonctionnaires
16:25affectés dans un service
16:26ayant une compétence territoriale,
16:28l'inéligibilité est strictement limitée
16:30au ressort géographique
16:31de leur service d'affectation.
16:33Si un fonctionnaire exerce
16:35dans un service départemental,
16:37il est alors inéligible
16:38dans l'ensemble du département.
16:40S'il exerce
16:41dans une circonscription
16:42de police nationale,
16:43ce qui est le cas
16:43de la majorité des fonctionnaires
16:45appartenant au corps
16:46d'encadrement et d'application,
16:47il sera alors inéligible
16:48uniquement dans le ressort
16:50de ce service
16:51qui est en principe
16:52infradépartemental.
16:53Alors sur les circonscriptions
16:54de police nationale,
16:55je ne partage pas
16:56les observations
16:57qui ont été formulées
16:57par le requérant.
16:58Il résulte du décret
17:00du 2 novembre 2023
17:01que ces circonscriptions
17:02n'ont pas disparu
17:03puisque les directions départementales
17:06comprennent une ou plusieurs
17:07circonscriptions.
17:08Il n'est pas dit non plus
17:09dans ce décret
17:09que l'ensemble des fonctionnaires
17:10qui exercent leur fonction
17:12dans ces circonscriptions
17:13sont affectés
17:14à la direction départementale.
17:16Et les dispositions transitoires
17:18qui organisent
17:21le transfert,
17:22si je puis dire,
17:23de ces agents
17:23et la disparition
17:25des circonscriptions
17:26de sécurité publique
17:27au profit des circonscriptions
17:28de police nationale
17:28prévoient expressément,
17:30je cite,
17:30qu'à compter de la date
17:31de création
17:31des nouvelles directions
17:32de la réorganisation
17:33de la police,
17:34les fonctionnaires
17:35qui exerçaient leur fonction
17:36dans les circonscriptions
17:37de sécurité publique
17:38sont affectés
17:38à la circonscription
17:39de police nationale
17:40de leur ressort d'affectation.
17:43Troisième raison,
17:44s'il n'est pas tenu compte
17:45de l'intervention effective
17:47du fonctionnaire
17:47dans la commune
17:48du ressort d'affectation,
17:53s'il n'est pas tenu compte,
17:56il n'en demeure pas moins
17:56qu'une telle inéligibilité
17:57est parfaitement justifiée.
17:59Premièrement,
18:00la vérification
18:01des lieux d'intervention
18:02apparaît particulièrement lourde
18:04et deuxièmement et surtout,
18:05l'inéligibilité présente
18:07un caractère préventif.
18:08Il s'agit d'éviter
18:09tout risque d'utilisation
18:10de l'autorité
18:12ou de l'influence
18:12attachée aux fonctions
18:13et l'inéligibilité
18:14ne saurait par conséquent
18:15être subordonnée
18:16à une appréciation concrète
18:17des communes
18:18dans lesquelles le fonctionnaire
18:19est intervenu.
18:20Et en dernier lieu,
18:21je crois que ce n'est pas contesté,
18:23l'inéligibilité est strictement
18:24limitée dans le temps.
18:25Elle ne s'applique que
18:26pendant le temps d'exercice
18:26des fonctions
18:27ou après leur cessation
18:29pendant une durée de six mois.
18:30Ce délai de six mois
18:31n'est pas applicable
18:32lorsqu'au jour de l'élection,
18:34le fonctionnaire a été admis
18:35à faire valoir ses droits
18:36à la retraite.
18:37Et enfin,
18:38le placement du fonctionnaire
18:39en position de disponibilité,
18:40de détachement
18:41ou encore son placement
18:43en congé sans solde
18:44lui permet d'être relevé
18:45de l'inéligibilité contestée.
18:47Compte tenu de ces éléments,
18:49je vous invite à déclarer
18:50les dispositions contestées
18:50conformes à la Constitution.
18:54Merci.
18:56Nous avons entendu
18:57les observations
18:58des parties présentes.
18:59L'un des membres du Conseil
19:00souhaite-t-il
19:02poser une ou des questions ?
19:04Non ?
19:06Bien, cette question prioritaire
19:08de constitutionnalité
19:10est mise en délibéré.
19:11La décision sera publique
19:13le 16 octobre 2026
19:15et vous pourrez en prendre connaissance
19:17en vous connectant
19:18sur notre site Internet.