00:00 Alors on accueille donc Frédéric Poulard qui va nous présenter donc "réformes budgétaires et
00:13 transformation de l'emploi dans les établissements publics culturels" donc il s'agit des résultats
00:19 d'une étude qui a été co-réalisée avec Marion Mauchosset. Merci tout d'abord pour cette
00:25 invitation. Alors une première façon de penser les mutations des métiers du patrimoine consiste à
00:33 se pencher sur les réformes qui sont propres au secteur. Une autre manière consiste à examiner
00:39 les faits de réformes plus transversales qui affectent l'ensemble des ministères. Je pense en
00:44 premier lieu au nouveau management public qui se traduit autant par des politiques de
00:49 l'organisation que par des politiques budgétaires. Alors le processus il est bien connu, bien
00:54 documenté. Derrière l'ambition d'un état stratège il s'agit d'assurer un recentrement des fonctions
01:02 de conception, de pilotage et de contrôle au niveau central et dans le même temps d'assurer
01:09 un mouvement dit d'agencification qui se traduit par un déplacement du centre de pouvoir des
01:16 directions ministérielles vers les établissements publics dont l'autonomie juridique est encouragée.
01:22 Alors le ministère de la culture appelle tout particulièrement une analyse de ce phénomène
01:28 puisqu'il arrive en deuxième position quant au nombre d'opérateurs juste après le ministère
01:34 de l'enseignement supérieur et de la recherche et devant le ministère de la transition écologique.
01:39 Alors les établissements publics qu'il soit à caractère administratif ou à caractère
01:44 industriel et commercial, donc EPA dont je parlerai plus tard et EPIC, regroupent près de la moitié
01:50 des effectifs du ministère. Les établissements publics muséaux sur lesquels je vais insister
01:56 représentent à eux seuls près de 40% des EPA. Alors cet essor des établissements publics pose
02:03 la question des effets du nouveau management public sur la structure de l'emploi et sur sa
02:09 gestion. On a donc décidé avec ma collègue économiste Marion Mauchosset d'ouvrir cette
02:15 boîte noire dans le cadre d'une enquête pluridisciplinaire dont j'esquisserai ici
02:20 les premiers résultats, enfin les principaux résultats. Mais avant toute chose il faut
02:25 rappeler les attentes contradictoires qui pèsent sur ces établissements publics administratifs.
02:32 D'une part leur essor s'accompagne d'une promesse, celle d'une gestion plus souple sur les plans
02:40 comptables budgétaires et humains. Mais dans le même temps ils sont très vite associés à la
02:46 réflexion sur le coût de l'état qui est déployé par la direction du budget. Ces établissements
02:52 ont été l'objet de nombreuses réformes, j'en citerai deux parmi les plus importantes. Évidemment
02:58 vous les connaissez, la RGPP, donc Révision Générale des Politiques Publiques, qui instaure
03:03 en 2007 le non remplacement d'un fonctionnaire sur deux. Et bien sûr la LOLF, donc la loi organique
03:10 relative aux lois de finances, qui va tout particulièrement contraindre la gestion de
03:15 l'emploi en leur sein. En effet ces établissements sont en grande partie tributaires des règles de
03:21 contrôle qui pèsent sur eux et accompagnent l'injonction qui leur est faite de contenir
03:26 l'emploi. Ils sont ainsi soumis à une double contrainte qu'ils se voient signifier tous les
03:32 ans. La première concerne la masse salariale. Bon, celle-ci est commune à toutes les administrations
03:37 publiques et correspond donc au cumul des rémunérations brutes des salariés, donc de
03:43 tous les salariés titulaire ou contractuel de l'établissement. La seconde contrainte concerne
03:51 le plafond des autorisations d'emploi qui découle lui de la LOLF entrée en vigueur au 1er janvier
03:59 2009. Alors c'est une affaire très sérieuse qui est suivie de près par les tutelles, toutes les
04:06 tutelles plusieurs fois par an, comme le rappelle ce témoignage d'une direction adjointe d'établissements
04:12 publics. Nous on a officiellement une tutelle qui est le ministère de la culture mais en réalité la
04:18 tutelle est exercée aussi par la direction du budget qui siège à nos conseils d'administration,
04:22 à nos pré conseils d'administration aussi. Et on voit aussi depuis quelque temps une forme de tutelle
04:27 par le contrôleur budgétaire et comptable ministériel, donc l'ex contrôleur financier,
04:31 qui va analyser la soutenabilité budgétaire de l'établissement, rendre un avis. Parce que
04:37 à ce stade le CBCM n'a qu'une voie consultative mais en fait son avis est systématiquement suivi
04:42 par la direction du budget. Alors une petite précision technique à ce stade concernant les
04:52 règles d'imputabilité budgétaire qui découlent de ces réformes et que l'on retrouve dans
05:00 tous les rapports d'activité, dans tous les bilans sociaux et pour lequel le décompte
05:07 se fait donc en ETPT, c'est à dire en emploi temps plein travaillé. Nous avons pour notre part
05:15 exploité le SIASP, donc le système d'information sur les agents des services publics, connaissent
05:23 bien les gens de l'INSEE, et qui est cette base elle mobilisée dans les rapports annuels sur l'état
05:29 de la fonction publique. Utiliser le SIASP et non pas ces rapports d'activité ou ces bilans sociaux
05:39 qui résonnent en ETPT, ça permet de raisonner en nombre d'agents par établissement. Ce qui offre
05:45 une lecture, vous l'imaginez bien, beaucoup plus contrastée que celle offerte dans les bilans
05:51 sociaux ou les rapports d'activité. Je prends juste un exemple, 12 contrats courts, 12 contrats
05:58 d'un mois, identifiés dans le SIASP, seront comptabilisés comme un emploi temps plein
06:04 travaillé annuel, donc non titulaire, dans les rapports d'activité. Autrement dit, les rapports
06:10 d'activité et les bilans sociaux vont donner l'image d'une structure de l'emploi beaucoup plus
06:14 plate et en tout cas moins inégalitaire que le SIASP. Alors les données issues du SIASP dévoilent
06:22 que les EPA du secteur culturel s'inscrivent comme fort pourvoyeurs d'emplois non titulaires,
06:29 dont la part s'élève à 76%, alors même que le ministère de la culture en mobilise seulement
06:36 avec 17%. Vous l'avez à l'écran en rouge. Donc ce tableau montre bien, vous voyez, il y a
06:45 les EPA culture, les EPA musée, finalement les chiffres sont très proches et puis le ministère
06:49 de la culture dans sa globalité. On assiste donc à une très nette segmentation des statuts d'emploi
06:56 et c'est conforme au nouveau management de public, à cette idée d'un état stratège. Donc entre le
07:02 ministère de la culture, d'un côté qui va recentrer ses activités de pilotage par le biais de son
07:09 noyau dur de titulaire, et à la périphérie de ce noyau, les établissements publics qui recourent
07:16 un volant d'agents non titulaires permettant de flexibiliser l'emploi. De l'avis même des
07:24 directions administratives, la croissance du nombre de contrats actuels et plus particulièrement de
07:30 CDD résultent des contraintes qui sont imposées par l'état aux établissements. Je vous cite ce
07:36 témoignage. Évidemment un organisme public, comme tout organisme vivant, on a un système immunitaire,
07:43 a un système immunitaire, il se défend. Et face à la politique de réduction de l'emploi public,
07:48 les établissements publics ont utilisé toutes les martingales à disposition pour recréer de
07:53 l'emploi là où on les avait supprimés. Et le hors plafond a évidemment été utilisé. Et les
07:59 contrats aidés, lorsque ça a été possible de les utiliser à la faveur de différentes appellations
08:03 de différents gouvernements, évidemment là aussi les établissements publics les ont utilisés. Et
08:08 donc en fait on a moins diminué de l'emploi de masse qu'on a diminué de l'emploi permanent
08:13 pour créer de l'emploi finalement précaire, de l'emploi affecté, ponctuel, temporaire. Dans le
08:20 prolongement de ce témoignage, l'analyse des données du Ciasp révèle que les EPA sont également
08:25 les plus de plus grands pourvoyeurs de contrats courts. Nous sommes en effet parvenus à distinguer
08:33 les contrats suivant leur durée. Vous voyez, on a créé des catégories entre moins d'un mois,
08:39 donc là moins d'un mois, on est vraiment sur les contrats courts au sens de l'ADARES. Mais on a
08:44 identifié les contrats entre 1 et 3 mois, entre 3 et 6 mois, 6 mois et 12 mois. Vous le voyez à
08:53 l'écran, les contrats de moins de 6 mois sont proportionnellement plus importants dans les
08:59 établissements publics là où les contrats de plus de 6 mois, ce qui inclut donc des CDD mais aussi
09:03 des CDI, le sont plus en centrale. Alors si les contraintes budgétaires s'appliquent à tous les
09:10 établissements publics, la structure de l'emploi est toutefois loin d'être homogène d'un établissement
09:16 à l'autre, comme le révèlent les données issues du bilan social du ministère de la culture.
09:25 Vous l'avez à l'écran. Alors là, je ne sais pas si le petit apparaît, enfin peu importe. Dans le
09:32 titre, normalement, vous devez voir, vous êtes censé voir qu'on résonne en ETPT. Donc là, ça veut
09:37 dire qu'on n'est pas passé par les SIASP pour la simple et bonne raison que l'utilisation des SIASP
09:42 s'accompagne du secret statistique et on n'a pas le droit d'isoler un établissement. On est obligé
09:46 de les agglomérer au moins trois établissements. Donc on a contourné la difficulté en regardant
09:51 les bilans sociaux du ministère où tous les établissements publics ne sont pas représentés,
09:58 puisque c'est déclaratif. Mais voilà, où on peut voir par ordre décroissant comment se positionnent
10:06 ces établissements publics muséaux selon la part de non titulaire. Et vous voyez qu'il y a des
10:12 écarts extrêmement importants. Alors ces données, elles permettent de prendre la mesure de ce
10:18 paradoxe en attirant notre attention sur les séquences réformatrices. C'est-à-dire que
10:23 ces établissements publics n'ont pas tous été autonomisés au même moment. Et donc suivant la
10:30 séquence réformatrice dans laquelle ils ont été autonomisés, ils sont plus ou moins contraints.
10:34 Donc ceux qu'on voit, si j'exclus le centre Pompidou là qui est particulier puisqu'on ne peut pas
10:40 isoler le musée qui est un service dans le centre Pompidou et qui est particulier puisqu'il a été
10:45 créé en 1971 sur un statut qui n'existait pas ailleurs à l'époque d'établissements publics
10:50 avec principalement des CDI. Et si on exclut le musée Pompidou, les trois musées qui arrivent
10:54 en tête en nombre de non titulaires, ce sont les musées d'ethnologie qui ont été reconfigurés
11:00 récemment au moment où s'appliquaient les réformes les plus dures, c'est-à-dire RGPP et la LOLF,
11:08 et qui ont été contraints très clairement d'ouvrir à condition de recourir à des non titulaires et à
11:18 promouvoir aussi beaucoup de sous-traitance. Alors on pourra revenir sur d'autres cas si vous le
11:27 voulez par la suite. Alors essayons à présent de comprendre comment ces contraintes s'articulent
11:32 avec les différentes qualifications. Pour rappel, l'autonomisation juridique des musées nationaux
11:39 depuis les années 90 a accompagné le profond bouleversement de leurs missions et de leur
11:44 structure d'emploi. Jusqu'à la fin des années 80, pour faire un peu court et simple, ces missions
11:52 étaient très largement polarisées entre les conservateurs d'un côté, à qui incombait les
11:58 tâches scientifiques, et les gardiens de l'autre, qui étaient généralement cantonnés à des
12:03 fonctions de surveillance, de nettoyage et d'entretien des sols, sans oublier évidemment
12:08 les activités de médiation qui étaient déjà largement supportées par des emplois précaires.
12:13 A la faveur d'une hausse considérable de leurs fréquentations, d'une diversification de leurs
12:18 missions et de leurs contraintes financières, ces établissements ont dû s'adapter, enfin ont dû
12:23 adapter leur structure d'emploi et faire évoluer leur pratique de gestion des ressources humaines.
12:31 Alors si cette transformation repose très largement sur le développement d'emplois
12:35 contractuels, l'inégale durée des contrats trahit également une segmentation des qualifications
12:42 vous voyez dans le tableau suivant, donc de répartition en pourcentage des statuts d'emploi.
12:48 Voilà un tableau qui nous montre que dans les EPA, les agents de catégorie A sont en effet
12:55 surreprésentés parmi les non titulaires. C'est contre intuitif. Leur part s'élève à plus de 30%
13:03 contre près de 25% pour tout statut d'emploi confondu. Il peut même atteindre, quand on
13:10 regarde certains rapports d'activité, je pense à Versailles, il peut même atteindre 50% dans
13:15 certains établissements. Alors ce recours aux non titulaires de catégorie A concerne avant tout les
13:21 nouveaux métiers qui ont soutenu l'élargissement des missions des musées, puisqu'on sait par ailleurs
13:25 que les conservateurs du patrimoine sont quasi exclusivement des titulaires. On a des données
13:30 aujourd'hui. Donc des nouveaux métiers qui ont soutenu l'élargissement des missions des musées,
13:36 c'est le cas des directions administratives de ces établissements, c'est le cas des responsables de
13:42 communication, de mécénat, de système d'information, certains community managers ou chargés de relations
13:48 publiques et des événements. Donc des métiers pour lesquels il n'existe pas de corps de fonctionnaire
13:55 spécifique ni de formation statutaire spécialisée, a priori. Alors plus libre quant à la rémunération,
14:03 ces contrats permettent également de répondre à un besoin d'attractivité de la fonction publique
14:07 pour des profils qui sont également recherchés dans le secteur privé. Le contrat apparaît alors
14:13 comme un moyen de contourner les grilles statutaires, ce que nous disait une direction
14:18 d'équipement. Donc un agent contractuel est bien plus payé qu'un agent titulaire à tout
14:26 niveau de sa carrière, quelle que soit, sauf les catégories A+, qui sont un peu à part. Mais pour
14:30 toutes les catégories A de fonctionnaires, les rémunérations versées, comme pour les attachés
14:35 d'administration, sont quand même très faibles. Et pour le niveau de technicité qui est
14:40 demandé pour la gestion d'un établissement comme le nôtre, si nous ne recourions pas à un contractuel,
14:45 nous n'aurions pas de candidat. Alors compte tenu de la marge de manœuvre des établissements, il
14:50 arrive que certaines fonctions administratives RH et financières soient tantôt pourvues par des
14:54 fonctionnaires, tantôt par des contractuels. Et cette tendance, elle est accélérée aujourd'hui
15:00 avec l'évolution des réformes qui permettent à tous les établissements publics, et on le voit sur
15:06 les profils de poste, de proposer des postes titulaires et en même temps non titulaires.
15:12 Alors évidemment des pratiques de ce type sont bien évidemment susceptibles d'accroître la
15:19 conflictualité sociale au sein des établissements. C'est ce que suggère cet extrait d'un compte-rendu
15:26 de comité technique paritaire du musée d'Orsay de l'Orangerie publié et mis en ligne par la CGT.
15:31 Je cite "comment la direction peut-elle soutenir en dialogue social qu'il n'existe pas de corps
15:38 de fonctionnaires pour des fonctions telles que secrétaire général, chef de département,
15:49 secrétaire assistant et gestionnaire, régisseur d'oeuvre, responsable mécénat. Ces emplois
15:55 étaient occupés par des fonctionnaires jusqu'en 2008-2010. Ils ont tous été remplacés par des
16:01 agents contractuels faute de candidature de titulaire. Certains sont à présent des agents
16:05 titularisés, sauvadés, au Louvre et à Versailles que la direction du musée d'Orsay et de l'Orangerie
16:11 prend souvent en exemple de référence. Ces emplois sont tenus par des fonctionnaires titulaires.
16:15 Les agents d'encadrement ne sont pas les seuls évidemment à être concernés par les emplois
16:22 contractuels. Les employeurs mobilisent aussi une large main d'oeuvre d'exécution. Fortement
16:28 tournée vers l'accueil des publics, celle-ci est liée aux missions historiques des musées
16:33 qui ont été confrontées à une forte croissance du nombre de visiteurs. Alors la situation d'emploi
16:40 des non titulaires de catégorie C apparaît pourtant très différenciée des non titulaires
16:45 de catégorie A. C'est ce que montre le tableau suivant qui offre un aperçu de la durée des
16:52 contrats par qualification et par âge. On constate que parmi les contrats courts de moins
17:02 d'un mois, donc là au sens de la Dares, les catégories C sont surreprésentées. Elles le
17:08 sont également pour toutes les autres durées de contrat à l'exception des contrats de 12 mois et
17:14 plus qui sont majoritairement pourvus par des agents de catégorie A. Pour cause, cette différence
17:21 dans la durée est principalement liée à l'usage de motifs de recours différenciés par les
17:25 employeurs. Les non titulaires de catégorie C sont ainsi davantage recrutés lors d'accroissement
17:30 temporaire ou saisonnier d'activité ou pour des besoins de continuité de service public. Derrière
17:36 le caractère temporaire ou saisonnier des missions se cache aussi la réalité du métier, de la
17:40 pénibilité des tâches d'exécution et parfois de personnel vieillissant qui nécessite la
17:45 constitution d'un vivier d'agent plus jeune afin d'absorber les piques, les différents piques.
17:50 Concernant les contrats courts, les musées présentent aussi la particularité de pouvoir compter sur les
17:56 emplois mécénés qui se sont développés à la faveur du cadre juridique fiscal relatif aux mécénats.
18:03 Suivi de près par le ministère qui est soucieux de ne pas voir ces emplois se transformer en CDI,
18:09 ils ont permis aux grands établissements de soutenir la croissance de leurs expositions,
18:14 ce qu'expliquait un agent du ministère. Je le cite "la surveillance des expositions au Louvre à
18:21 Orsay à Versailles c'était des hors plafond, c'est ce dont ils avaient besoin pendant les trois mois
18:25 de l'expo, un mois avant pour le montage, un mois après pour le démontage, donc cinq mois. Il y
18:30 avait un projet spécifique, il y avait souvent des mécènes pour les expositions qui donnaient
18:33 500 000 euros, un million d'euros et ça permettait sur ces crédits là d'embaucher des surveillants.
18:38 Si l'inspection générale des finances considère que les emplois hors plafond des musées sont très
18:45 largement conformes au cadre de la circulaire de 2010, certains établissements jouent toutefois
18:51 avec les règles et cherchent à optimiser leur marge de manœuvre comme l'expliquait la direction
18:55 administrative de l'un d'entre eux. Je cite à nouveau "en fait on force un peu le mécénat,
19:01 je n'aime pas trop le dire mais les contrôleurs du commissaire aux comptes en passant par la cour
19:05 des comptes voire notre argent comptable vérifie bien que le contrat de mécénat permet de répondre
19:09 à un projet spécifique". Donc nous dans tous nos contrats on précise "vous donnez de l'argent
19:14 mais ce n'est pas que pour les travaux que vous avez prévus c'est aussi pour le rayonnement et
19:18 le fonctionnement de l'établissement". Et si on a un besoin à l'entrée parce qu'il n'y a plus
19:22 personne on prendra là dessus et on dira "c'est conforme au contrat" même si dans l'esprit du
19:28 législateur c'est plutôt réserver un projet. Alors évidemment tous les musées n'ont pas la
19:33 même capacité à attirer et à promouvoir le mécénat. Voilà donc ça recrée aussi des inégalités
19:41 d'un établissement à l'autre. Alors j'arrive à la fin. Cette concentration des contrats courts
19:48 sur la catégorie la moins qualifiée contribue à alimenter une polarisation au sein du système
19:54 d'emploi. D'un côté les non titulaires de catégorie A dont les contrats plus longs et
19:58 mieux payés, je les ai décrits, et de l'autre les non titulaires de catégorie C pourvoient plutôt
20:09 des contrats de courte durée, peu payés et surtout ciblés sur des agents relativement jeunes. Ce
20:16 qui n'est pas propre à la culture bien sûr. Alors je conclue. On le comprend ces réformes budgétaires
20:24 ont à voir avec les dynamiques professionnelles à l'oeuvre au sein des établissements. Elles posent
20:30 donc plusieurs questions fondamentales que je soumets à votre réflexion, à commencer par les
20:35 contradictions qui sont inhérentes aux politiques publiques. Contradiction entre les politiques
20:40 budgétaires et d'organisation d'un côté et les grandes ambitions ministérielles de l'autre.
20:46 Contradiction entre la possibilité offerte aux établissements de maintenir un vivier de titulaire
20:52 et la réfaction parfois de certains concours de la fonction publique. Je pense aux ouvriers d'art,
20:59 aux techniciens d'art, aux chefs de travaux d'art. Contradiction enfin entre le maintien
21:04 d'un service public de qualité et les efforts demandés en termes de flexibilité. Flexibilité
21:09 qu'elle soit interne ou externe comme la sous-traitance qui est largement mobilisée
21:15 et que je n'ai pas eu le temps de vous présenter. Voilà, je vous remercie.
21:18 [Applaudissements]
21:20 [Musique]
21:22 [Musique]
21:24 [Musique]
21:26 [Musique]
21:28 [SILENCE]
